Rachida DATI depuis quelques semaines explique à qui veut l’entendre que son bilan est formidable et qu’elle a fait adopter de nombreuses réformes qui ont en profondeur amélioré la Justice.

Elle a fait parvenir courant avril à la presse (et à elle seule, les personnels du monde judiciaire n’en ayant pas été destinataires, chacun comprendra pourquoi !) une liste de ses 30 réformes. Si quelques améliorations sont en effet à mettre à son crédit (comme la sécurisation accrue des juridictions), force est de constater que le bilan global est loin d’être aussi satisfaisant qu’annoncé.

Que retrouve t’on dans ce tableau que Rachida DATI voudrait idyllique ?

- Des réformes portées par ses prédécesseurs et votées avant juin 2007, comme celles relatives au droit de la filiation, au droit de des entreprises en difficultés (juillet 2005), au droit des tutelles et au droit du surendettement (mars 2007).

- Des réformes à ce jour ni votées, ni même présentées au parlement et donc encore moins mises en oeuvre. Ainsi en est-il de la réécriture du Code pénal et du Code de procédure pénale, du code de la justice pénale des mineurs, de la loi pénitentiaire, de la réforme de l’autorité parentale. Appeler à la réflexion sur des thèmes, mettre en place des commissions ad hoc, composées en grande partie de fidèles qui rendront des rapports conformes à la commande initiale est une chose, mettre en oeuvre les réformes préconisées en est une autre. Combien de comités, commissions, missions de réflexion ont accouché de rapports dont les préconisations n’ont jamais été mises en oeuvre ? Commission COULON sur la dépénalisation du droit des affaires, commission GUINCHARD sur la répartition des contentieux ou mission confiée au Premier Président de la Cour de Cassation sur la récidive des délinquants sexuels, les exemples ne manquent pas ! Curieuse conception de la politique qui veut que le verbe remplace l’action et que l’annonce d’une nouvelle loi soit plus importante que son vote et sa mise en oeuvre !

- Des réformes en matière de droit pénal et de procédure pénale, certes voulues par le Président de la République, certaines promises pendant la campagne présidentielle, comme l’introduction des peines planchers, d’autres imposées sous le coup de l’émotion après des faits divers, comme la rétention de sureté et le jugement des irresponsables. Mais pour quel résultat tangible ? Une baisse de la délinquance violente ? Au contraire elle a augmenté ! Une baisse du taux de récidive des délinquants sexuels ? Trop tôt pour le dire le dispositif adopté sera au mieux mis en oeuvre dans 15 ans … si d’ici là, il n’a pas été abrogé compte tenu des problèmes juridiques qu’il pose et des critiques formulées par le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe !

- Enfin, bon nombre de réformes de pure façade, destinées à faire croire à l’opinion publique que les choses changent et que notamment les victimes sont protégées. Ainsi en est-il, entre autres, de l’instauration de pôles anti discriminations ou de juges des victimes, qui ont surtout permis à la Ministre de communiquer. Car c’est bien là le tour de force de Rachida DATI depuis deux ans, communiquer encore et toujours sur tous les sujets pour autant qu’ils lui soient favorables. Jamais les services de communication du ministère n’ont été aussi importants en personnels, jamais les sommes dépensées pour la seule promotion de la Ministre n’ont été aussi élevées (plus de 3 millions d’euros pour les seuls 6 derniers mois de 2007).

Mais étonnamment il est de réformes et des comportements dont Rachida DATI ne se vante pas. Et pourtant c’est paradoxalement surtout celles là dont les magistrats se souviendront dans quelques années ! Hélas ! Une politique continue de mise au pas des juges et procureurs, des atteintes incessantes à leur indépendance et à leur statut. Pressions sur les procureurs, limités dans leur liberté de parole à l’audience, convoqués sans égard à la chancellerie, limogés sans raison … Mises en cause personnelles. Tout le monde se souvient de la très regrettable affaire de Metz et de la convocation de magistrats nuitamment par l’inspection des services judiciaires à la demande de la Ministre après qu’un mineur se soit suicidé en prison … Enfin et surtout, mise en minorité des magistrats au sein du CSM, au profit de personnalités nommées par le pouvoir politique, rompant ainsi avec le nécessaire équilibre existant dans toutes les démocraties et constamment rappelé par les instances internationales notamment européennes.

Une politique également du mépris (le dernier épisode sur la sournoiserie supposée des magistrats en étant le paroxysme) et du refus assumé de toute concertation. La réforme de la carte judiciaire en a été l’exemple le plus marquant, mais il n’est pas le seul. Rachida DATI va quitter la place Vendôme dans quelques jours ou quelques semaines. Il y a deux ans, Président de la République et Premier Ministre annonçaient que les ministres devraient rendre compte de leur action et être évalués. L’évaluation de Rachida DATI n’a pas été faite au niveau gouvernemental. Et pourtant, elle est indispensable, ne serait ce que pour montrer à son successeur l’immensité de la tâche qui sera la sienne et faire comprendre à l’opinion publique que contrairement aux annonces faites, la Justice n’a pas été réformée !

L’USM s’est attelée à cette tâche et, avec les moyens qui sont les siens et son regard de professionnel, s’est livrée à une analyse qui se veut objective des réformes annoncées (cf « les 30 pseudo réformes de Rachida DATI à la loupe »).

Malgré l’auto-satisfecit de la Ministre, il est évident que le bilan est mauvais. La Justice n’a pas été réformée. Elle n’est pas plus efficace aujourd’hui qu’hier. Elle n’a pas davantage de moyens de fonctionner et ses personnels, avocats, magistrats et tous les personnels qui, au ministère ou dans les tribunaux, concourent à l’oeuvre de justice sont désabusés, amers, voire en colère. Rachida DATI n’aura pas la moyenne. Son bien piètre passage place Vendôme ne laissera guère de bons souvenirs et il est peu vraisemblable que les magistrats la regrettent ! Quel gâchis !

Christophe REGNARD Président de l’USM

Les 30 « pseudos réformes » de Rachida DATI à la loupe

Rachida DATI a dressé elle-même la liste de ses réformes. Il est donc aisé de reprendre cette liste et de commenter chacune d’entre elles.

I – Protéger

__1 - Création des juges des victimes, des bureaux d'aide aux victimes et du service d'aide au recouvrement des victimes d'infraction (SARVI)__ Le décret instituant les juges délégués aux victimes a été publié au journal officiel le 15 novembre 2007. Ses dispositions sont entrées en vigueur le 2 janvier 2008. La réforme s’est mise en place à effectif de magistrats et de greffiers constant. Des magistrats ont été désignés dans chaque juridiction. L’USM, tout comme les avocats d’ailleurs, avait contesté la nécessité de ce nouveau juge aux compétences floues, peu conforme aux standards d’un état de droit, dans lequel le Juge ne peut être aux cotés d’une partie, sauf à risquer de perdre son impartialité. Depuis la mise en oeuvre de ce décret en janvier 2008, Rachida DATI ne cesse de se féliciter des résultats de cette réforme en expliquant encore récemment que depuis le début les juges des victimes ont été saisis en France à 700 reprises. Si on se livre à un petit calcul rapide, on se rend compte que 700 décisions ont été prises en 15 mois. La France dispose de 181 TGI. Ce qui signifie que dans chaque TGI, seules 3,86 procédures ont été traitées. Si l’on divise ce chiffre par le nombre de mois, on se rend compte que les magistrats sont en moyenne au niveau national saisi une fois tous les 4 mois. Pire, un rapport commandé fin 2008 à l’inspection des services judiciaires a conclu que, dans près de la moitié des cas, la demande avait été mal dirigée par le justiciable et que le JUDEVI n’était pas compétent pour en connaitre. On voit donc bien l’inutilité de cette réforme. Quant aux bureaux d’aide aux victimes, s’ils correspondent assurément à ce qu’il était nécessaire de mettre en place pour davantage accompagner les victimes dans leur parcours judiciaire, ils n’en sont qu’au stade de l’expérimentation dans 13 TGI depuis décembre 2008. Il est dès lors difficile d’en tirer toutes les conclusions et notamment d’apprécier les conséquences sur l’amélioration du traitement des victimes par rapport aux différents systèmes qui s’étaient mis en place préalablement de façon spontanée. Enfin, en ce qui concerne le SARVI voté en octobre 2008, c’est davantage à terme la question des moyens financiers qu’il conviendra de mettre en oeuvre pour faire face à des demandes de plus en plus nombreuses, qui se pose.

2 - Rénovation et simplification du code pénal Le Code pénal a été intégralement réécrit il y a 15 ans dans un souci de rationalisation et de simplification. Depuis lors, le législateur n’a eu de cesse de rajouter dans chacune des lois ou presque qui lui étaient soumises de nouvelles incriminations, rendant le Code pénal plus complexe à appréhender. Rachida DATI n’a pas dérogé à cette tendance. La loi sur les peines planchers a notamment terriblement complexifié la matière. La réforme du Code pénal présentée comme acquise n’en est qu’à l’état de vague ébauche. Le comité LEGER, faisant suite aux travaux de la commission GUINCHARD, a certes été chargé de réfléchir à ces questions, mais il a lui-même acté le fait que sa réflexion porterait essentiellement sur la procédure pénale et pour ce qui concerne le droit pénal sur « une meilleure définition des incriminations actuellement à géométrie variable, notamment l’abus de biens sociaux, le favoritisme et le recel », autant de dispositions déjà examinées par la commission COULON sans qu’aucune conclusion législative n’en ait été tirée. Rachida DATI s’attribue une réforme qui n’est pour le moment que virtuelle.

3 - Rédaction d'un nouveau code de procédure pénale Les mêmes remarques peuvent être faites à ce sujet. Le comité LEGER n’a fait que déposer un pré rapport, très parcellaire, très contestable et d’ailleurs très contesté sur la suppression du juge d’instruction. Plus récemment des avant-pistes de travail sur la procédure d’assises ont été révélées par la presse. Mais la réforme est loin d’être faite. Engager une réflexion, le faire savoir, n’est pas réformer !

__4 et 5 - possibilité donnée aux citoyens de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature et possibilité pour les citoyens de contester la constitutionnalité des lois (exception d'inconstitutionnalité)__ La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a posé le principe de ce nouveau droit donné aux citoyens. Nul ne peut ignorer que cette réforme constitutionnelle, contrairement aux exemples du passé récent, a été davantage portée par l’Elysée et le secrétaire d’Etat chargé des relations avec le parlement que par la Ministre de la Justice, y compris dans ses dispositions relatives au rôle et à la place de l’autorité judiciaire dans l’architecture de l’Etat. Enfin et peut être surtout, ces nouveaux droits ne sont pas encore en vigueur faute pour la chancellerie d’avoir pu mener au parlement les projets de loi organique qui mettent en musique les dispositions constitutionnelles. Si l’avant projet relatif à l’exception d’inconstitutionnalité a été transmis pour avis au Conseil d’Etat (sans aucune concertation, ce qui devient hélas une habitude !), le texte relatif à la saisine directe du CSM par les justiciables vient à peine d’être diffusé aux organisations syndicales. Il est donc loin, très loin d’être voté. Il pose par ailleurs, compte tenu de la qualité relative de la loi constitutionnelle, notamment de ses imprécisions, de nombreux problèmes juridiques que la chancellerie semble bien en peine de régler. Par contre, Rachida DATI n’a pas mis en avant, ce qui restera pour les magistrats, mais aussi pour les justiciables même s’ils n’en ont pas encore conscience, la pire réforme de son ministère, celle de la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature et la mise en minorité des magistrats au profit de personnalités nommées par le pouvoir politique. Contraire à tous les standards européens d’une justice indépendante et impartiale, cette réforme est la pierre angulaire de la reprise en main par le pouvoir des nominations et de la discipline des juges. Des magistrats aux ordres, voilà l’avenir ! « Une question de principe traitée de façon politique », voilà comment en haut lieu on a fini par décrire cette réforme …

6 - Simplification du droit de la filiation La dernière grande réforme en la matière date de l’ordonnance du 4 juillet 2005. C’est cette ordonnance qui date du prédécesseur de Rachida DATI qui a été ratifiée par la loi n° 2009-61 du 16 janvier 2009. Seuls quelques ajouts à la marge ont été opérés à l’initiative des commissions des lois des deux assemblées, de sorte qu’il est abusif pour Rachida DATI de s’attribuer une loi, dont les dispositions adoptées sous l’égide de son prédécesseur sont en grande partie dans le droit positif depuis 2005.

__7 - Réforme de l'autorité parentale et amélioration des droits des tiers qui élèvent un enfant__ Un projet de réforme de ces questions a été envisagé sous l’égide du secrétariat d’Etat à la famille. Aucun texte n’a été présenté en conseil des ministres suite à la polémique qui a opposé deux membres du gouvernement Nadine MORANO et Christine BOUTIN. L’examen en conseil des ministres a été renvoyé au mois de septembre. A ce jour il n’y a donc aucune réforme en cours de ces questions, et à supposer qu’il y en ait une un jour, elle n’est pas directement portée par le ministère de la Justice.

8 - Amélioration de la protection des personnes sous tutelle ou curatelle La loi réformant les tutelles et curatelles a été promulguée le 5 mars 2007, c'est-à-dire antérieurement à l’arrivée de Rachida DATI place Vendôme. Son entrée en vigueur a été différée au 1er janvier 2009, pour permettre à la chancellerie de rédiger les décrets d’application et de mettre en oeuvre les moyens humains et matériels de la réforme. La réalité est que les décrets d’application ont été publiés à la toute fin décembre 2008, après que les organisations syndicales ont protesté sur les conditions dans lesquelles cette réforme fondamentale allait se mettre en place au détriment de l’intérêt des justiciables et des associations qui prennent en charge ces personnes protégées. Mise en oeuvre sans réel moyen de fonctionner, cette réforme est en train de montrer ses limites. Depuis lors, aucun projet nouveau n’a été porté par la chancellerie sur ces questions. Seule une loi à l’initiative de Jean-Luc WARSMANN, Président de la commission des lois de l’Assemblée Nationale, transférant la charge des tutelles mineur aux JAF et créant un magistrat délégué à la protection des majeurs a été adoptée le 28 avril 2009.

9 – Renforcement de la protection des entreprises en difficultés (procédure de sauvegarde) La dernière grande réforme du droit des entreprises en difficultés date du 26 juillet 2005. Depuis lors, les nombreuses lois sur l’économie ont modifié à la marge certaines dispositions. Ainsi en est-il de la loi de modernisation de l’économie adoptée le 4 août 2008, mais ce texte a été porté par Christine LAGARDE et non par Rachida DATI.

10 - Réforme de la procédure de surendettement C’est une fausse affirmation, il n’y a eu aucune réforme de la procédure de surendettement depuis juin 2007. Les dernières grandes réformes de la question datent des 1er août 2003, 18 janvier 2005, 13 juillet 2006 et 5 mars 2007. Seule une disposition très technique a été adoptée dans le cadre de la loi n°2007-1787 du 20 décembre 2007, qui permet au juge d’ouvrir et clôturer une procédure par un même jugement. C’est en outre un texte qui n’a pas été porté par le ministère de la Justice, s’agissant à l’origine d’une proposition de loi de Jean-Luc WARSMANN.

11 - Création du contrôleur général des lieux de privation de liberté Une des vraies réformes, attendue par tous depuis longtemps ! Les premières visites et les premiers rapports d’activité ont démontré le caractère indispensable de cette fonction. Reste que les moyens alloués à Jean-Marie DELARUE pour contrôler l’ensemble des lieux de détention en France sont assurément insuffisants et qu’il n’a qu’un pouvoir de dénonciation. Par ailleurs, la pérennité de l’institution n’est pas assurée. Elle pourrait être supprimée, les compétences étant transférées au nouveau défenseur des droits, créé par la réforme constitutionnelle de juillet 2008.

12 - Présentation du projet de loi pénitentiaire Le mot « présentation » est très symptomatique de ces fausses réformes non abouties ! Une longue concertation a été organisée très en amont, ce dont il faut se féliciter. Le texte, réclamé par tous les partenaires concernés, a néanmoins été déposé tardivement sur le bureau du Sénat en juillet 2008. C’est grâce à l’insistance de Jean René LECERF, sénateur et rapporteur du texte, que l’examen a pu avoir lieu dans des délais qui commençaient à devenir déraisonnables. Face au manque d’ambition du texte, Jean-René LECERF a procédé à de nombreuses auditions et profondément retravaillé le texte d’origine, au point qu’en séance publique le sénateur Robert BADINTER lui a rendu hommage en parlant de la loi pénitentiaire comme de la loi « LECERF ». Alors que le travail parlementaire se révélait de grande qualité, le gouvernement a déclaré l’urgence sur le texte, interdisant aux débats d’aller à leur terme dans de bonnes conditions. Chacun a compris que cette déclaration d’urgence, largement contestée y compris par le Président de l’Assemblée Nationale, n’avait d’autre objectif que de permettre à Rachida DATI d’apposer son nom sur cette loi importante avant de quitter la place Vendôme. Mais l’examen du texte par l’Assemblée Nationale, initialement fixé au 12 mai, a été reporté sine die, au profit d’autres textes manifestement plus urgents … Compte tenu de la situation carcérale française, c’est à l’évidence une très mauvaise nouvelle.

13 - Lancement d'un plan de prévention des suicides en prison 115 personnes se sont suicidées en prison en 2008 contre 96 en 2007. Depuis janvier 2009, 59 suicides ont été recensés parmi les personnes détenues et plusieurs surveillants ont également mis fin à leurs jours. Enfin, les maisons d’arrêt ont été bloquées par les surveillants de prisons pendant plusieurs jours. La situation carcérale mérite une réflexion d’ensemble et des moyens pour faire face à la crise. La problématique est connue et les moyens d’y répondre aussi. Néanmoins, la Garde des Sceaux a préféré obtenir un nouveau rapport sur ce sujet et chargé le professeur Louis ALBRAND d’une mission. Un pré rapport déposé début février 2009 présente 15 mesures destinées notamment à humaniser les prisons et à mieux prendre en compte dès l’incarcération la personnalité du détenu et l’éventuel risque suicidaire. Le rapport définitif aurait du être remis à la Garde des Sceaux le 3 avril 2009. Le professeur ALBRAND a refusé de se rendre au ministère estimant que son rapport avait été modifié. La presse s’est faite l’écho de ce problème. Alors que le rapport dans sa version d’origine estimait que «la surpopulation carcérale était en cause, car elle était venue aggraver les conditions de détention et contrarier les mesures de prévention », le rapport final (modifié) retient que « les difficultés et les angoisses abondamment relatées par les media trouvent un écho en détention. Expliquer les suicides uniquement par les conditions de détention ‘inhumaines et dégradées’ apparait donc particulièrement réducteur ». Que la polémique soit ou non fondée, il n’en reste pas moins qu’aux dires mêmes du professeur ALBRAND aucune des préconisations du pré rapport de février n’a été mise en oeuvre en pratique. Enfin, Rachida DATI, après une série de suicides médiatisés, avait instauré par circulaire une obligation de contrôle des détenus par les surveillants toutes les deux heures. Cette mesure annoncée comme essentielle, mais que chacun savait inapplicable et inefficace a finalement été abrogée quelques semaines plus tard suite à la grogne des surveillants de prisons.

14 - Amélioration de la prise en charge de la santé des détenus Les problèmes médicaux et surtout psychiatriques en prison sont très importants et ils ne datent pas de l’arrivée de Rachida DATI place Vendôme. Chacun se souvient du livre de Véronique VASSEUR, médecin chef à la Santé. Mais la situation n’a pas favorablement évolué depuis 2007. Une partie du texte sur les « peines planchers » est consacrée à la question de la prise en charge en prison des délinquants et criminels sexuels (systématisation de l’injonction de soins à la sortie de détention, incitation à accepter des soins en détention). Dans leur rapport sur les conditions d’application de cette loi, les députés CARESCHE et GEOFFROY, notent que « malheureusement, aucune donnée tant sur le refus de soins que sur le refus de libération conditionnelle en raison d’un refus de soins n’est aujourd’hui disponible. Vos rapporteurs déplorent ce manque d’éléments pourtant indispensables pour évaluer l’application de la loi ». Par ailleurs, on aurait pu penser que la loi pénitentiaire allait aborder ces questions. Le projet présenté par Rachida DATI au Sénat ne présentait que des principes vagues, entérinant des pratiques communément admises dans les lieux de détention. Ce sont les sénateurs qui ont imposé par voie d’amendement un certain nombre d’obligations à la charge de l’administration pénitentiaire en matière de prévention et du maintien en bonne santé des détenus. En la matière, c’est surtout de moyens dont manquent cruellement les prisons.

15 - Création de pôles anti-discrimination dans les tribunaux Ces pôles ont été mis en place par simple circulaire adressée aux procureurs généraux et aux procureurs le 11 juillet 2007. Des magistrats référents ont donc été désignés dans les différents parquets de France. Près de deux ans après cette initiative, on attend toujours un bilan de leur activité. En réalité ces magistrats ne sont que très rarement sollicités et les procédures qu’ils sont amenés à traiter l’étaient déjà de toute façon auparavant. Il s’agissait donc d’un pur effet d’annonce.

II - Sanctionner

16 - Création des peines planchers pour les délinquants récidivistes

Il s’agissait là d’un engagement de campagne du Président de la République que Rachida DATI a mis en oeuvre très rapidement. A l’Assemblée Nationale, elle expliquait en juillet 2007 que le « nouveau régime est un signal fort donné à tous : aux Français qui en ont assez de l’insécurité ; aux victimes et à leurs familles pour que des faits aussi graves que des viols en réunion, des homicides ou des vols avec violence ne se reproduisent pas ; aux personnes déjà condamnées qui, clairement, sauront ce qu’elles encourent ; aux magistrats qui vont pouvoir disposer d’un outil adapté et gradué » et encore « les peines minimales, c’est plus de crédibilité pour la prévention, qui pourra s’appuyer sur la menace d’une sanction claire et affichée. La certitude de la sanction, c’est le premier outil de la prévention. Les peines minimales, c’est aussi plus de garantie de durée et d’efficacité pour le travail d’aide à la réinsertion». Très logiquement, on aurait du assister à une baisse de la délinquance, notamment de la plus grave d’entre elle, compte tenu de l’augmentation de la durée des peines qui pouvaient potentiellement être prononcées. Il n’en a rien été. Le rapport de l’Observatoire National de la Délinquance a ainsi noté que si la délinquance avait baissé de 0,86 % en 2008, les violences aux personnes et les vols à main armée avaient explosé (2,40 % pour les premiers et 15,40 % pour les seconds). L’effet dissuasif de la peine n’aurait donc aucun effet sur les délinquants, surtout les plus chevronnés, ce qui n’est une surprise pour personne ! Dans leur rapport sur l’application de cette loi, les députés CARESCHE et GEOFFROY notent même que « le dispositif des peines minimales avait été conçu pour lutter contre la récidive d’actes graves, notablement de violences faites aux personnes. On constate qu’il concerne principalement les «petites » infractions et qu’il n’est pas ciblé sur les actes les plus insupportables pour la société. Outre que cette situation ne correspond pas à l’intention initiale des auteurs de la loi, elle induit un décalage entre l’importance des peines plancher et les infractions constatées qui est à l’origine des difficultés d’application de la loi par les magistrats ». Par contre, l’effet a été immédiat sur la surpopulation carcérale. On peut en effet lire dans le même rapport « Dans ces conditions, et sous les réserves méthodologiques liées à une étude de cette nature, l’impact de la loi du 10 août 2007 pourrait être évalué à une augmentation de la population carcérale de 2,5% ». Et quand on sait que le professeur ALBRAND a fait un lien direct entre la surpopulation carcérale et le taux de suicide en prison, on voit bien quel est l’impact négatif d’une loi dont il aurait mieux valu faire l’économie.

17 - Création de la rétention de sûreté pour les criminels les plus dangereux En quelques mois, Rachida DATI a présenté plusieurs textes relatifs aux criminels sexuels dangereux. Une première série de dispositions figurait dans le cadre de la loi sur les peines planchers. Mais à peine celle-ci adoptée, consécutivement à deux faits divers particulièrement sordides, une nouvelle loi était présentée au parlement. L’objectif était d’instaurer le maintien en rétention après la peine pour les criminels jugés dangereux par un collège de médecins. Le texte initial prévoyait même une application immédiate aux personnes déjà condamnées, faisant fi d’une principe juridique essentiel qui est celui de la non rétroactivité de la loi pénale plus sévère. Le conseil constitutionnel y a mis bon ordre en censurant en partie ces dispositions. Au final, la loi, dans sa partie rétention de sureté, sera donc applicable en 2023, et uniquement si, pendant la durée de l’incarcération, les personnes ont pu bénéficier des soins, notamment psychiatriques et psychologiques, que leur état nécessite. Quand on sait la faiblesse des moyens en matière de suivis psychiatrique et psychologique des détenus … Reste que Rachida DATI dit que la loi s’applique et qu’une centaine de personnes est potentiellement concernée par le régime de la surveillance de sureté. La réalité c’est que cette surveillance n’a été mise en place à ce jour que pour un seul détenu libéré, qui de toute façon aurait pu être pris en charge dans un cadre procédural qui existait auparavant. Le texte a été largement critiqué. Ainsi dans son mémorandum du 20 novembre 2008 Thomas HAMMARBERG, Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, a indiqué qu’il «partage certaines des préoccupations exprimées notamment quant au risque d’arbitraire qui découle de l’appréciation de la dangerosité du criminel. La notion de « dangerosité », à partir de laquelle est prononcée la rétention de sûreté, n’est pas une notion juridique claire. Son contenu scientifique est également flou dans la mesure où l’évaluation de la dangerosité criminologique et du risque de récidive semblent sujets à controverse et la France semble manquer d’outils pour évaluer avec précision cette dangerosité. Ainsi les juges seront amenés à prononcer une mesure de rétention en se fondant principalement sur le pronostic de « dangerosité » délivré par une expertise médicale. Même si cette décision leur appartiendra, elle sera largement dictée par l’expertise. Comme en matière de peines, l’existence d’un doute quant à la dangerosité devra profiter au condamné. De plus, on peut s’interroger sur la situation dans laquelle sera placé le juge en cas de divergence entre experts. La logique du risque zéro ne devrait pas devenir la règle, au détriment des libertés individuelles ». Il invite en conséquence à « une extrême précaution dans l’application de la rétention de sûreté qui devrait constituer une mesure de dernier ressort. Il encourage également les autorités à examiner les résultats obtenus par les autres pays où une mesure similaire est en vigueur ainsi qu’à recourir à des études indépendantes régulières afin de déterminer si cette législation contribue réellement à la protection de la société ». Ce texte pourrait être appelé à changer encore ! Le Président de la République n’ayant guère apprécié la censure partielle du Conseil Constitutionnel, il a confié une mission au Premier Président de la Cour de Cassation. Ce rapport sitôt rendu, un projet de loi « tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle » a été déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale le 5 novembre 2008. Ce texte qui ne présente aucune disposition réellement novatrice est en attente d’examen au parlement. Il y a fort à parier qu’il ne sera jamais voté …

__18 - Tenue d'une audience publique en matière d'irresponsabilité pénale des criminels atteints de troubles mentaux__ Un fait divers, une réforme. Un schizophrène est déclaré irresponsable pénalement dans le cadre d’un double meurtre particulièrement sordide à Pau, le Président de la République en déplacement rencontre les familles et s’émeut de la situation, la Garde des Sceaux dépose un projet de loi. Mais quelles réelles avancées ? Une procédure particulière et une audience publique ? Mais elles existaient depuis des années. On l’a bien vu avec le dossier de Romain DUPUY. La loi du 9 mars 2004 avait introduit l’obligation faite au juge en cas d’irresponsabilité mentale de l’auteur présumé (ou en cas de décès de celui-ci) de préciser dans son ordonnance de non lieu s’il existait des charges suffisantes établissant que l’intéressé avait commis les faits reprochés. La loi du 8 août 1995 avait imposé une information supplémentaire à destination des victimes (notification de l’expertise concluant à l’irresponsabilité pénale après convocation des parties civiles au cabinet du juge d’instruction, contre expertise de droit par un collège d’expert). Enfin, la même loi de 1995 prévoyait en appel devant de la chambre de l’instruction, un débat contradictoire, éventuellement public, en présence du mis en examen, des experts et des parties civiles. C’est donc plus à une amélioration d’un dispositif existant préalablement qu’à une vraie réforme de fond à laquelle on a assisté : une modification sémantique avec la fin de l’ordonnance de non lieu, une saisine automatique de la chambre de l’instruction et la possibilité pour celle-ci après avoir constaté l’irresponsabilité pénale de prendre des mesures de sûreté contre la personne poursuivie, le non respect de ces mesures constituant une infraction pénale !!! Les premières expériences de ce texte ont montré que les parties civiles demeuraient frustrées par l’audience qui ne répond pas à leurs attentes. Parce que la vérité c’est que l’on ne juge plus les « fous » en France depuis l’ancien régime !

19 - Création d'un code de justice pénale des mineurs Rachida DATI a mis en place un groupe de travail destiné à réfléchir à la réforme de la procédure applicable aux mineurs délinquants, celle-ci étant devenue au fil des réformes très complexe à appréhender et au final peu claire, même pour les professionnels. Il faut dire que les ajouts successifs y compris depuis 2002 au fil des textes voulus par le Ministre de l’intérieur de l’époque n’avaient pas contribué à alléger le texte. L’USM était favorable à une simplification et une réécriture du droit, à condition que les principes posés par la convention internationale des droits de l’enfant (spécialisation des juridictions, primauté de l’éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale, progressivité des réponses judiciaires) soient maintenus. La commission a rendu le 5 décembre 2008 un rapport très controversé, dont Rachida DATI a estimé que certaines propositions, comme la possibilité d’incarcérer des mineurs dès 12 ans, constituaient des mesures de bon sens. Face au tollé provoqué par ces déclarations et au refus du Premier Ministre d’envisager de telles évolutions, la garde des Sceaux a été contrainte de faire machine arrière. Le pré projet diffusé récemment apparait très en retrait des annonces initiales. Il est en tout cas loin d’être adopté par le parlement, les premières concertations avec les professionnels concernés venant à peine de démarrer.

20 - Accélération du programme d'ouvertures de prisons De nouvelles maisons d’arrêt sont ouvertes depuis 2007 et vont continuer à l’être. Attribuer ce programme à Rachida DATI est sans aucun doute excessif. Compte tenu du temps nécessaire entre la décision de construire une prison et son ouverture effective, il est évident que les prisons ouvertes depuis 2007 sont à relier avec des décisions prises par le prédécesseur de Rachida DATI place Vendôme. Le programme « 13200 » (nouvelles places en détention) était prévu dans la loi d’orientation et de programmation pour la Justice datant du 9 septembre 2002. Fin 2008, seule une grosse moitié des places prévues avait été livrée. Reste à savoir ce que sera le programme immobilier pénitentiaire pour les prochaines années. Le budget pénitentiaire est en hausse régulière depuis quelques années. Il faut dire que la situation des prisons est tellement dégradée que ce sont des moyens massifs qui devraient être injectés tous les ans, pour mettre la France aux normes européennes. La situation carcérale s’est en réalité dégradée depuis deux ans. La surpopulation s’est aggravée et les suicides se sont multipliés. Rachida DATI explique qu’en 2012 la France disposera de 62000 places de prison, soit autant que de détenus à l’heure actuelle. Ce qu’elle oublie de dire c’est qu’en 2012 le nombre de détenus prévisibles en fonction des lois répressives actuelles, et à supposer que de nouvelles lois plus répressives ne soient pas adoptées d’ici là est fixé à 80 000. La meilleure preuve en est l’installation au centre pénitentiaire de Nancy, dont l’inauguration est très récente, de 900 lits pour une prison prévue pour accueillir 690 détenus ! Au final en 2012 c’est à une nouvelle aggravation de la surpopulation carcérale à laquelle il faut s’attendre !

21 - Développement des aménagements de peines C’est une réalité, leur nombre a cru dans des proportions substantielles. Il faut néanmoins dire que c’est une orientation ancienne et que les dispositifs en place sont largement et depuis des années utilisés par les juges d’application des peines et les magistrats du parquet chargés de l’exécution des peines, qui sont bien conscients de la problématique en prison et de l’intérêt de ces dispositifs de suivi des sortants de prison en matière de lutte contre la délinquance et de la récidive. Rachida DATI a par circulaire souhaité une généralisation de ces aménagements de peine, notamment du bracelet électronique fixe et mobile. La loi pénitentiaire comprend à cet égard des dispositions qui vont systématiser les sorties anticipées et encadrées et les aménagements de peine (pour des peines pouvant aller jusqu’à deux ans contre un an à l’heure actuelle). Cette politique de développement des aménagements de peine pourrait être intéressante, si tous les moyens étaient donnés à l’administration pénitentiaire et notamment aux services de probation et d’insertion pour fonctionner de manière optimale et si elle n’était pas vécue place Vendôme que comme un moyen de désengorger des prisons surpeuplées. Paradoxe suprême, certaines des dispositions ont pour seul objectif, mais sans le dire aux français, de détricoter la loi sur les peines planchers, dont il convient en urgence, de corriger les excès. C’est la marque même de l’incohérence de la politique pénale en France : on demande aux juges dans un premier temps de prononcer des peines, y compris d’emprisonnement ferme, de plus en plus lourdes, pour dans un deuxième temps, demander aux mêmes juges d’aménager ces peines pour éviter l’incarcération présentée comme favorisant la délinquance et la récidive.

III - Servir

22 - Simplification et allègement des procédures judiciaires La nécessaire réforme de la carte judiciaire imposait préalablement une réflexion d’ensemble sur le périmètre d’intervention du juge, sur les contentieux de proximité et sur ceux qui du fait de leur technicité pouvaient être mieux traités dans des pôles spécialisés. Rachida DATI a décidé des fermetures de tribunaux avant, face au tollé provoqué par ces annonces, de demander au recteur GUINCHARD de présider une commission chargée de réfléchir sur la répartition des contentieux. La commission a travaillé pendant des mois et a rendu fin juin 2008 un rapport très fourni, très complet et cohérent, à condition qu’une grande partie des propositions soient mises en oeuvre concomitamment. Dans son discours prononcé à l’occasion de la remise de ce rapport, Rachida DATI indiquait « Durant l’été, la Chancellerie va travailler à l’élaboration d’un grand projet de loi sur la base de votre rapport. Le texte gouvernemental sera bien évidemment soumis à concertation à la rentrée. Ce sera un texte majeur. Car nous partageons tous l’ambition d’une justice lisible, cohérente et efficace : c’est bien l’ambition raisonnée d’une justice apaisée ». Ce grand texte, nous l’attendons toujours. Il n’a jamais été rédigé et ne le sera sans doute jamais. Face à cette inaction, deux propositions de loi, l’une de Jean-Luc WARSMANN, Président de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale sur la simplification du droit, l’autre du sénateur BETEILLE, sur l’exécution des décisions de Justice ont été présentées au parlement. La première a été adoptée définitivement le 28 avril 2009. La seconde adoptée au Sénat le 12 février 2009 est en attente sur le bureau de l’assemblée nationale. Elles n’ont intégré que quelques unes des propositions de la commission GUINCHARD. Le reste est probablement enterré … hélas ! Parallèlement, le 24 mai 2008, Jean Claude MAGENDIE, Premier Président de la Cour d’Appel de Paris, a remis à Rachida DATI un rapport sur la célérité et la qualité de la justice devant les Cours d’Appel, dont les propositions étaient destinées à rendre plus simples, plus lisibles et plus rapides les procédures en appel essentiellement en imposant un calendrier de procédure, en donnant un pouvoir accru au conseiller de la mise en état, en instaurant des règles de présentation normalisées des conclusions d’appel. Dans son discours du 25 juin 2008, la garde des Sceaux indiquait que ces propositions devaient former «la seconde phase de la modernisation de la Justice » qu’elle entendait présenter avant la fin de l’année 2008. Fin mai 2009, aucun projet de texte n’est à l’étude. A croire que dans ces domaines pourtant essentiels, seul importait l’effet d’annonce et non la mise en place des réformes dans l’intérêt de la Justice et des justiciables

__23 - Renforcement de la coopération judiciaire européenne (interconnexion des casiers judiciaires, reconnaissance des divorces, coordination en cas d'enlèvement d'enfants)__

La présidence française de l’Union européenne en matière de justice n’a guère laissé de souvenirs précis. Mais donnons acte à Rachida DATI qu’il s’agit en général de projets de longue haleine, très complexes à mettre en oeuvre compte tenu des différences de systèmes judiciaires et qu’il n’est pas aisé de faire aboutir !

24 - Développement des nouvelles technologies dans les tribunaux On peut citer plusieurs exemples de l’arrivée des nouvelles technologies dans les tribunaux : la numérisation des procédures, la mise en état par internet des dossiers en matière civile, l’enregistrement vidéo des interrogatoires dans les cabinets des juges d’instruction, la généralisation de la visio-conférence et la mise en oeuvre du programme dit Cassiopée destiné à interconnecter les fichiers parquet – siège. Les résultats sont variables. Pour la numérisation des dossiers, elle est en cours effectivement, mais loin d’être généralisée, faute de station de numérisation en nombre suffisant, faute de personnel formé à ces tâches et en raison des larges plages de maintenance rendant le serveur indisponible. La mise en état des procédures civiles sans audience est certes un progrès et un gain de temps, mais il impose un équipement de l’ensemble des avocats et induit des coûts pour ceux-ci. La généralisation de ces dispositifs qui existent à titre expérimental avec succès, n’est là encore pas pour demain. L’enregistrement vidéo des actes d’instruction était une volonté du législateur après l’affaire d’Outreau. D’une utilité relative, puisque contrairement aux auditions par les enquêteurs, au stade de l’instruction, greffier et avocats sont présents dans le bureau du juge. Pascal CLEMENT avait indiqué que cela ne coûterait pas grand-chose d’installer des web-cam dans les cabinets d’instruction. Rachida DATI a du mettre en oeuvre cette réforme. Au final, l’équipement des 649 cabinets d’instruction, qui s’est mis en place avec difficulté et dans nombre d’endroits par partage du matériel aura couté plus de 2 millions d’euros. Pour quel résultat quand on sait que ces enregistrements ne sont jamais ou quasiment jamais visionnés et que prochainement on annonce la suppression du juge d’instruction ! La visio-conférence est présentée par Rachida DATI et ses services comme l’un des moyens d’une justice moderne. Sa généralisation est clairement envisagée au motif qu’elle permettrait d’économiser sur les frais d’extraction des détenus. Une circulaire a même été récemment diffusée, imposant des « sanctions financières » (par le biais d’une baisse de crédits) aux juridictions qui n’utiliseraient pas suffisamment ce dispositif. La commission d’enquête parlementaire consécutive à l’affaire d’Outreau avait insisté sur la nécessité absolue pour les magistrats de faire preuve d’épaisseur humaine et plus généralement de plus d’humanité. Il est surprenant que le ministère souhaite mettre en oeuvre de façon systématique un dispositif dont le résultat immédiat sera une mise à distance certaine entre le justiciable et son juge, ôtant en réalité toute spontanéité à l’entretien. Enfin le programme Cassiopée, destiné à regrouper l’ensemble des applications pénales vieillissantes des TGI et CA. Cela fait 15 ans que l’on en parle. Son implantation sur quelques sites pilotes est une catastrophe. Données perdues ou mal enregistrées, erreurs dans les trames et au final, greffiers désabusés et submergés par des tâches nouvelles. Et comme pour le secrétariat général du Ministère de la Justice, il ne s’agit non pas d’un échec, mais d’un « succès en devenir », au lieu d’en rester à l’expérimentation sur les sites pilotes actuels, la chancellerie se livre à la généralisation dans l’ensemble des juridictions de ce logiciel qui ne marche pas, ou si mal !

25 - Rénovation de la carte judiciaire ; Cette « rénovation » concerne deux domaines. Le premier hérité de son prédécesseur est la localisation des pôles d’instruction, créés par la loi du 5 mars 2007. Le second, la réforme de la carte judiciaire et la suppression de très nombreux tribunaux. Un point commun entre ces deux réformes menées concomitamment : l’absence de toute concertation avec les magistrats, avocats et élus locaux et le caractère brutal des annonces. Au final une réforme que chacun appelait de ses voeux, qui n’a suscité que des mécontentements. Une réforme qui en outre n’est pas réellement faite. Seules les décisions ont été prises, mais la mise en oeuvre pratique pose d’innombrables problèmes à ce jour non résolus quoiqu’en dise la chancellerie. Ainsi, pour ce qui concerne les pôles de l’instruction, le conseil d’Etat a annulé le 19 décembre 2008 les décrets de localisation, pour vice de procédure. Le commissaire du gouvernement a même dénoncé « l’excès de précipitation et d’approximation de la part de l’administration ». Un autre décret a du être repris en urgence. Il laisse entier le problème des dossiers, notamment criminels, ouverts dans des pôles d’instruction qui ont été instruits par des magistrats dont la compétence territoriale faisait défaut. Pour la suppression des tribunaux, de multiples recours devant le conseil d’Etat ont été déposés, par les avocats, les élus locaux et les magistrats. La chancellerie joue la montre en refusant de déposer son mémoire et en n’ayant de cesse d’abroger les décrets concernés pour les reprendre immédiatement sous une forme légèrement modifiée, interdisant ainsi au conseil d’Etat de se prononcer sur le fond de la réforme. La première partie de celle ci, à savoir la suppression des tribunaux d’instance doit se mettre en place en janvier 2010. A ce jour, d’immenses inquiétudes subsistent sur les conditions matérielles dans lesquelles ces fermetures vont se faire. Quels locaux vont pouvoir accueillir magistrats et fonctionnaires ? Comment vont pouvoir fonctionner entre eux des systèmes informatiques souvent non compatibles ? Autant de questions sans réponses qui laissent l’ensemble des personnels particulièrement désemparé.

26 et 27 - Modernisation de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et ouverture de classes préparatoires aux écoles du ministère de la Justice pour les jeunes issus de la diversité L’ouverture des classes préparatoires est une réalité. Elle n’est pas contestable. L’est davantage la réforme du concours d’entrée à l’ENM et la modification de la scolarité. Un recours devant le conseil d’Etat a d’ailleurs été déposé. Le point le plus sensible est la question des tests psychologiques au concours d’entrée. Présenté comme une des réponses à l’affaire dite d’Outreau, au cours de laquelle le travail des psychologues a été largement critiqué, il est pour le moins paradoxal que l’on envisage de faire déterminer des profils de personnalité qui permettraient ou ne permettraient pas de devenir magistrat, d’autant plus que personne n’a clairement voulu expliquer quel était ce profil attendu. Quant à la scolarité elle-même, elle vise désormais, non plus à former les magistrats aux fonctions précises qu’ils vont être amenés à exercer, mais à donner une formation davantage généraliste, présentée comme plus humaine, mais aux contours extrêmement flous. Là encore, il est étonnant de constater cette volonté de remettre en cause une formation qui est copiée dans le monde entier, nombre de délégations étrangères venant visiter les locaux de l’école à Bordeaux et bon nombre de pays y envoyant leurs futurs magistrats.

28 - Améliorations des conditions de travail des personnels des juridictions Des mots, des mots, des mots … On ne peut que se féliciter du plan de sécurisation des tribunaux, mis en oeuvre après l’agression à coup de couteau d’un juge des enfants de Metz dans son cabinet. Encore que compte tenu des coupes sombres dans les budgets des juridictions, il est très probable que pour pouvoir « boucler » l’exercice budgétaire 2009 les chefs de cours et de juridictions soient amenés, d’ici à l’automne, à alléger les dispositifs de sécurité faute de pouvoir payer les différents prestataires de service. Mais au-delà de cela, on ne voit guère à quoi Rachida DATI fait référence. Tous ceux qui fréquentent les palais de justice le constatent. La situation n’a guère changé sur le plan matériel hormis l’ouverture de quelques nouveaux palais de justice, dont la construction avait d’ailleurs été décidée bien avant l’arrivée de Rachida DATI place Vendôme. Un plan de construction ou de rénovation d’ampleur semble à l’étude … mais pour cela il faudra beaucoup d’argent ce dont le ministère de la Justice manque cruellement. Il suffit de constater le blocage total depuis des années du projet nécessaire de construction du palais de justice de Paris, même si le Président de la République a annoncé récemment sans concertation, au grand dam des avocats l’implantation du futur TGI de Paris dans le quartier des Batignolles. Enfin sur le plan humain, la situation est plus dégradée que jamais compte tenu de la politique de recrutement des magistrats et fonctionnaires mise en place par la chancellerie. Moins 1700 postes de magistrats à court ou moyen terme si on en croit certaines rumeurs inquiétantes, mais persistantes ! La réalité est que la mise en oeuvre de la RGPP et l’absence de remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite s’applique également à la Justice, mais sans que cet objectif soit annoncé. On comprend bien pourquoi puisque tous les classements internationaux en la matière mettent la France parmi les plus mauvais élèves de la classe européenne. Seulement 12 magistrats pour 100 000 habitants en France, plus du double en Allemagne ; seulement deux fonctionnaires par magistrat en France, quatre fois plus en Espagne. On comprend aisément avec ces chiffres pourquoi la justice française est si lente et fonctionne si mal malgré l’abnégation de ses personnels. Et très franchement l’action de Rachida DATI en ce domaine n’aura guère hélas tranché avec celle de ses prédécesseurs !

29 - Modernisation de l'organisation du ministère de la Justice Une modernisation qui était souhaitable, mais qui avait déjà été initiée du temps de Pascal CLEMENT avec la création du secrétariat général du Ministère. Cette modernisation se serait poursuivie. Rachida DATI a surtout beaucoup communiqué sur la mise en place d’un véritable service des ressources humaines au sein du Ministère. Un responsable de ces questions a été recruté spécialement et, pour ce qui concerne les magistrats, des entretiens ont eu lieu dans les juridictions avec des représentants de ce service. Deux ans après, qu’en est il ? Le chargé des ressources humaines a quitté ses fonctions début 2009 et vient à peine d’être remplacé. Les entretiens d’évaluation n’ont rien donné. Et les magistrats continuent à être nommés dans le cadre de ce que l’on appelle les « transparences », sans que réellement leurs parcours ne soient valorisés. Une bonne idée au départ qui n’a pas réussi à être mise en oeuvre, faute de suivi, d’information et de clarté !

30 - Fusion des professions d'avoué et d'avocat La Chancellerie a annoncé le 9 juin 2008 la suppression des avoués de Cours d’Appel et leur fusion avec la profession d’avocat. Depuis lors, des discussions sur les modalités et les délais de cette suppression sont en cours. Le rapport DARROIS sur les professions du droit y consacre un chapitre. Un texte a été récemment présenté en Conseil des Ministres. Il est donc loin d’être voté. Le problème majeur, au-delà de la question de l’opportunité de supprimer une profession, est celle de l’indemnisation des intéressés et du rachat de leurs charges, dans un contexte de crise économique.
***** D’aucuns, à la lecture de ce catalogue de réformes présentées comme mal pensées ou incohérentes entre elles, inabouties ou non budgétées, se diront que les magistrats exagèrent et sont bien peu respectueux de l’action d’une ministre qui a tellement fait bouger les lignes, comme elle se plait fréquemment à le rappeler. Pourtant, ce bilan est objectif. Et si l’USM s’est livrée à cette tâche, c’est parce que les magistrats qui travaillent au quotidien dans des juridictions surchargées, dans des locaux parfois insalubres, sans codes à jour, sans greffiers en nombre suffisants et depuis quelques années hélas, sans reconnaissance de la difficulté de leur tâche par les représentants de l’Etat ne veulent pas, dans quelques années, se voir reprocher la persistance des problèmes et que leur soit imputée la responsabilité des dysfonctionnements qui ne manqueront pas de continuer à se produire. Au-delà des effets d’annonce, il est maintenant indispensable que les responsables politiques donnent vraiment à la Justice les moyens de fonctionner et lui rendent le lustre et le respect qu’elle n’aurait jamais du perdre dans une démocratie digne de ce nom !

Christophe REGNARD Président de l’Union Syndicale des Magistrats